El presupuesto es un plan donde se calcula, con un año de anticipación, cuánto dinero se espera recibir y cuánto se planea gastar. El Presupuesto General de la Nación (PGN) es ese mismo plan, pero a la escala del Gobierno Nacional. En él se proyectan los ingresos y los gastos del gobierno central para todo el año, definiendo así en qué se van a invertir los recursos públicos.

El PGN, por tanto, es la herramienta institucional que utiliza el Estado para materializar el programa de gobierno bajo una responsabilidad económica, pues permite fijar metas claras sobre el ingreso, el gasto y el pago de la deuda pública, sin perder de vista lo que sucederá en los años venideros. El PGN obliga a asignar el gasto de acuerdo con las prioridades que la sociedad ha definido en el Plan Nacional de Desarrollo. Es por ello, que elaborar el PGN no es un asunto unilateral, sino que consiste en un diálogo entre los diversos actores institucionales y sociales que, mediante reglas y plazos definidos por la Constitución Nacional y la ley, definen el rumbo fiscal del país.

Lejos de ser un simple trámite burocrático, su elaboración es un proceso complejo y profundamente reglamentado que se extiende a lo largo de casi todo el año, y que busca equilibrar las necesidades de la población con la sostenibilidad de las finanzas públicas. Pero ¿cómo se construye este plan?

La construcción del PGN se enmarca en un andamiaje de sostenibilidad fiscal, donde la primera fase de trabajo no es para definir gastos, sino para entender los límites de los mismos. Este proceso inicia con la programación financiera que culmina con la presentación del Marco Fiscal de Mediano Plazo (MFMP) antes del 15 de junio de cada año, instrumento que proyecta las cuentas fiscales a diez años, detalla el programa macroeconómico y fija metas de balance y deuda en el marco de la regla fiscal, definiendo así cuánto dinero hay disponible.

Una vez definido el espacio fiscal total en el MFMP, se procede a distribuirlo entre los diferentes sectores (Educación, Salud, Defensa, Transporte, etc.). El Marco de Gasto de Mediano Plazo (MGMP), que se aprueba en julio, asigna los techos máximos de gasto para cada sector para los próximos cuatro años.  Esta fase inicial concluye con la aprobación del MGMP por parte del CONPES (Consejo Nacional de Política Económica y Social).

En una segunda fase, con los techos de gasto sectoriales ya definidos, la tarea se traslada a las entidades que conforman el PGN (ministerios, departamentos administrativos, etc.). Estas entidades, desde el primer trimestre del año, elaboran su anteproyecto de presupuesto para la siguiente vigencia. En este documento detallan sus necesidades de gastos de funcionamiento (pago de nómina, servicios, etc.) y los recursos que requieren para los proyectos de inversión que consideran prioritarios. Estos anteproyectos se entregan al Ministerio de Hacienda en la primera semana de abril. Este proceso no es un simple envío de formularios. Implica un diálogo técnico entre las entidades y el Ministerio de Hacienda y el Departamento Nacional de Planeación (DNP).

En la siguiente fase, con los anteproyectos recibidos y analizados, la Dirección General del Presupuesto Público Nacional (DGPPN) del Ministerio de Hacienda consolida el documento de anteproyecto, el cual sirve como base para la estructuración inicial del proyecto de ley. En coordinación con el DNP, se consolida toda la información para construir el proyecto de ley definitivo. Para esto, la DGPPN armoniza las solicitudes de gasto de funcionamiento y servicio de la deuda con las proyecciones de ingresos (tributarios y recursos de capital). Por su parte, el DNP consolida el presupuesto de inversión a través del Plan Operativo Anual de Inversiones (POAI), asegurando que los proyectos estén registrados en el Banco de Programas y Proyectos de Inversión Nacional (BPIN) y sean viables.

El plazo final para que el Gobierno presente el proyecto de ley de PGN ante la Cámara de Representantes es dentro de los primeros diez días de las sesiones ordinarias del Congreso, que inician el 20 de julio. A más tardar, debe radicarse el 29 de julio, este proyecto de ley incluye un Mensaje Presidencial en el que el presidente y el ministro de Hacienda explican en detalle las prioridades del gobierno, los supuestos macroeconómicos utilizados y la justificación de las cifras. Es la "exposición de motivos" del presupuesto.

A partir de la radicación, la discusión pasa al poder legislativo. El Congreso de la República tiene la competencia de discutir, modificar y aprobar el presupuesto de la Nación, bajo reglas constitucionales estrictas. El primer debate se realiza en las Comisiones Terceras y Cuartas de Senado y Cámara (comisiones económicas), que sesionan de manera conjunta. Aquí se analiza la legalidad, la coherencia macroeconómica y el monto total del presupuesto. Un hito clave en esta etapa es la fijación del monto definitivo del gasto, que debe ocurrir antes del 15 de septiembre. 

Una vez definido el monto, el debate se centra en la distribución y priorización de los recursos. Las plenarias del Senado y la Cámara de Representantes discuten el proyecto, pudiendo proponer modificaciones que, para ser viables, requieren del aval previo del ministro de Hacienda, en cumplimiento del principio de iniciativa gubernamental del gasto. Durante este periodo deliberativo se mantiene un diálogo permanente entre el Legislativo y el Ministerio de Hacienda para realizar los ajustes necesarios.

El Congreso tiene como plazo para aprobar la ley de presupuesto el 20 de octubre. Si no lo hace por cualquier motivo, rige el proyecto presentado por el Gobierno, con las modificaciones que se hayan aprobado en el primer debate. Una vez aprobada por el Congreso, la ley pasa a manos del presidente de la República para su sanción. Con la sanción, el proyecto se convierte en la Ley Anual de Presupuesto.

Pero la ley es un documento relativamente general. Para que pueda ser ejecutada, el Gobierno debe expedir un Decreto de Liquidación. Este decreto contiene un anexo con el detalle minucioso de los gastos: por sección presupuestal (cada entidad), por concepto y por proyecto. Este anexo, cargado en el Sistema Integrado de Información Financiera (SIIF), es la base para que, a partir del 1 de enero, las entidades puedan comenzar a usar los recursos. Con esta liquidación, el ciclo de un año del PGN llega a su fin y da inicio a la etapa de ejecución, seguimiento y control de los recursos públicos.

El Congreso tiene como plazo para aprobar la ley de presupuesto el 20 de octubre. Si no lo hace, de conformidad con la Constitución y la ley, rige el proyecto presentado por el Gobierno con las modificaciones aprobadas en primer debate. Una vez aprobada por el Congreso, la ley pasa a manos del presidente de la República para su sanción, momento a partir del cual se convierte en la Ley Anual de Presupuesto.

Una vez el presidente de la República sanciona la ley, el trabajo aún no termina. Para que el dinero pueda ser utilizado, el Gobierno debe expedir el Decreto de Liquidación antes de finalizar el año. Toda esta información se carga en el Sistema Integrado de Información Financiera (SIIF Nación). Es en este sistema tecnológico donde los órganos y entidades que conforman el PGN pueden comenzar a usar los recursos a partir del 1 de enero.